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發布時間:2019-10-23    被閱覽數: 121 次 來自:江蘇教育國際集團有限公司

本來不想再寫文章來論證民辦教育的制度優勢,因為我在前幾篇文章(《發展民辦教育需要新的觀念基礎》復旦教育論壇2019.2,等)中已經提供了廣泛的事實和足夠充分的論證,相信不戴有色眼鏡的人都很容易接受它的結論——民辦教育優于公辦教育,只是你永遠無法叫醒裝睡的人,那就讓歷史來檢驗吧。但9月3日香港股市教育板塊因一篇某政協常委的發言導致暴跌,幾乎重演了去年8月13日司法部公布《民辦教育促進法實施條例》(送審稿)導致的一幕,說明政府的政策導向和社會對政策的理解、對民辦教育政策環境的預期仍然存在較大的分歧,看來在一些重要的基本觀念上還需要更深入地討論。

 

一、 人們為什么去民辦學校?

在自由交易情況下,消費者選擇一樣商品(產品或勞務)必定是因為以下兩種原因之一:1.只此一家別無分店(無同類商品);2.性價比高。“1”的出現可能是因為行政壁壘,可能是因為市場壁壘,也可能是交易雙方受交易成本約束,放棄搜索其它交易對象的結果,無論出現哪種情況,都降低了資源配置的效率,理論上屬于“不得已而為之”。“2”體現了市場經濟中消費者最普遍的決策模式,它的數學模型就是“效用最大化”或“約束條件下的效用最大化”(有些東西你很喜歡但不一定有消費能力,也叫“次優決策”),意味著社會資源的配置得以優化,它的前提是消費者可以在多個商品之間自由選擇,正是消費者在不同商品之間的比較選擇構成了市場經濟的效率機制——優勝劣汰。至于消費者因信息障礙或認知障礙導致的判斷失誤,并不影響結論的普適性。

對民辦教育可以做同樣的分析。自2002年底《民辦教育促進法》頒布以來的16年間,民辦學校增加了12萬所,民辦學校在校學生增加了4200萬人,同期公辦學校減少28萬所,在校生減少了2200萬;特別是在義務教育階段,16年間民辦學校在校生增加了1000萬,而公辦學校在校生卻減少了4400萬!是學齡人口減少了嗎?不是的,2018年全國在校生總數是2.76億人,比2002年的2.56億人還多了2000萬;義務教育階段總的學齡人口確實減少了3400萬,但民辦學校為什么可以逆勢增長1000萬呢(表二、表三)?是公共財政對教育的投入減少了嗎?也不是的,2018年財政性教育經費36990億元,比2002年的3491億元增長了10倍,義務教育階段的財政性經費更是增長了15倍!從人類理性的一般邏輯出發,對上述現象唯一合理的解釋就是民辦教育能夠更好地滿足家長(學生)對多樣化、優質教育的需要!或者應用上面關于人類行為的一般分析框架,產生這種變化的主要的原因就是民辦學校為家長和學生提供了比公辦學校更高性價比的教育服務。

這個事實說明,民辦教育的規模擴張意味著高性價比的教育產品(服務)增加,選擇民辦學校的家長(學生)的教育福利增加(請回顧開頭的分析框架:在不受強迫的交易活動中,消費者傾向于選擇高性價比商品),如果政府認真落實《國家中長期教育改革和發展規劃綱要(2010~2020)》第四十三條第二款“清理和糾正對民辦學校的各類歧視政策”,由民辦教育帶來的教育福利增量將會更加顯著。遺憾的是,不知是專家誤導了政府還是政府誤導了公眾,現在的主流輿論竟然是要限制乃至打壓民辦教育,這是多么荒唐的一件事啊!一些人以為,打壓了民辦教育,公辦教育就可以辦得更好,打壓民辦教育產生的社會福利損失可以在公辦教育的社會福利增加中得到補償,似乎公辦教育目前的窘境都是拜民辦教育所賜。這當然是一個荒謬的邏輯。事實上,無論有沒有民辦教育,公辦教育一直都難以令人滿意。所以,民辦教育不可能背這個鍋。就是在全球范圍內,世界各國的公辦教育辦不好的也遠多于辦得好的,公辦教育的問題是它自身的制度有缺陷,讓民辦教育背鍋對于辦好公辦教育沒有任何幫助。如果一定要在打壓民辦教育和發展公辦教育之間找到什么關系的話,那就是公辦教育也因此受損而不是受益。因為打壓民辦教育的結果必然是:第一,公辦學校(尤其在義務教育階段)的生均經費將會減少而不是增加,因為從民辦學校擠出的學生只能進入公辦學校從而稀釋公辦學校原來的生均經費強度,即便政府增加教育投入,這個結論依然成立(表一);第二,失去了民辦教育這個競爭對手,公辦教育自身變革的動力只會削弱而不是增強。所以,盡管在當前這個不講邏輯成為時髦的年代,哪怕我們只有最后、最少的理智,也不可能真的相信公辦教育幾十年的沉疴會因為打壓民辦教育而得到醫治。

學前教育提供了令反對民辦教育的官員和專家更加難以自圓其說的例證。《民辦教育促進法》頒布以來的16年間,民辦園增加了約11.7萬所,在園兒童增加了約2200萬,占比從20%上升到56%,而同期公辦園只增加了約5萬所,在園兒童增加了約500萬,占比卻從80%下降到44%(表四)。根據“教育部關于2018年全國教育經費統計快報”提供的數據推算,2018年學前教育的一般公共預算財政支出估計為2400億左右,如果用公辦園取代民辦園,還需要增加財政支出至少2600億,也就是學前教育的財政支出要占一般公共預算教育經費的13%左右(http://www.gov.cn/xinwen/2019-04/30/content_5387918.htm),加入這個經費需求的前提是必須壓縮其他學段的教育經費,這是一個幾乎無法完成的任務。最大的問題還不是錢,而是一旦學前教育全部變成公辦園,幼兒的差異性、家長對學前教育比義務教育更加復雜的多樣性需要都無法得到充分的尊重和滿足,因此,在學前教育階段打壓民辦教育也必定是一項“損民不利公”的非理性行為。

在高中和高等教育階段,公辦學校有明顯的優勢,但我們是否因此就能得出用公辦教育取代民辦教育的政策主張呢?同樣不能。因為取代的結果就是用6~20倍的公共財政支出去得到一個民辦教育只需要六分之一~二十分之一的財政支出就可以得到的同樣的(也許是更壞的)公共產品。(圖1)

 

表一、2017年義務教育生均經費及民辦學校的財政貢獻

全國生均一般公共預算教育事業費(元)

小學

初中

民辦學校在校生數

財政貢獻

10199.12

14641.15

小學:884.57(萬人)

初中:636.30(萬人)

小學:902.2(億元)

初中:931.6(億元)

全國生均一般公共預算公用經費(元)

2732.07

3792.53

資料來源:根據教育部“2018年全國教育事業發展基本情況年度發布”(http://www.moe.gov.cn/fbh/live/2019/50340/sfcl/201902/t20190226_371173.html);《教育部、國家統計局、財政部關于2017年全國教育經費執行情況統計公告》(教財[2018]14號)(http://www.moe.gov.cn/srcsite/A05/s3040/201810/t20181012_351301.html

 

表二、表三根據教育部相關年度《全國教育事業發展統計公報》整理(http://www.moe.gov.cn/jyb_sjzl/sjzl_fztjgb/

 

 

 

二、 民辦教育對我國教育進步的獨特貢獻

我在各地演講和多篇論文中指出民辦教育在“增加教育供給、改善教育公平、優化資源配置、擴大教育開放、推動教育變革”等方面的重要貢獻和獨特價值。現在看來,上面的這些認識除了指出民辦教育對教育公平的貢獻以外,其余都是皮相之論。如果我們不能在中國改革開放的歷史背景下把民辦教育最重要的貢獻揭示出來,民辦教育無論在法律上還是在實踐中就永遠不能真正確立與公辦教育平等的政治、法律地位。

改革開放以前,中國的計劃經濟體制不但營造了一個政府無所不能的假象,而且給人們灌輸了一個非常有害的觀念,就是“公比私好”。改革開放的實踐已經在經濟領域破除了這種錯誤的觀念。人們認識到,通常所說的計劃經濟 “集中力量辦大事” 的優點只局限在“大事”的范疇,而在那些需要“分散力量辦小事”的社會活動領域,分散決策的市場經濟比集中決策的計劃經濟更加有效。只要我們客觀冷靜地觀察就會發現,現實世界大部分的人類活動,包括教育活動,都是由這樣一個一個的小事所構成,因此更適合分散力量來辦。遺憾的是,這種在整個社會都已經成為常識的觀念革命在教育領域始終沒有完成,“公比私好”依然是教育領域占統治地位的主流意識形態。

民辦教育的實踐打破了政府對教育的壟斷,教育領域的市場力量開始成長。更重要的是,人們通過民辦教育的卓越表現,對教育領域“公比私好”的傳統信念開始動搖,民辦教育僅用1%的公共財政資金就可以為社會提供20%的公共教育服務,使“公比私好”的說教也不再那么理直氣壯,民辦教育推動了教育領域的思想解放和觀念變革,政府不得不承認的一個事實是:發展教育是政府的責任但不是政府的特權。即便政府迫于意識形態的壓力不承認“民辦教育優于公辦教育”的事實和邏輯,但“民辦教育優于公辦教育”的觀念已經開始成長并像野火一樣傳播開來。

民辦教育對教育事業的獨特貢獻概括起來有三個方面。第一個方面,推動了教育權從國家(政府)壟斷向國家(政府)與社會(政府以外的社會組織與公民個人)分享的回歸。對人類教育活動的歷史考察表明,最早的教育乃是家庭或部落中成年人對未成年人的示范與訓誡,經過“巫、師一體”的階段后,專門的教職人員和教育機構產生,政府和民間各自利用相關的教育機構和教職人員開展教育活動,政府與民間分別享有獨立的教育權,中外皆然。由此可見,民間在政府以外享有從事教育活動的權利乃是一種自然狀態,而且發生的更早,也更普遍,同時也是世界各國對教育活動的普遍制度安排。但是,新中國建國以后,受計劃經濟體制的影響,民間通過辦學從事教育活動的權利最終喪失,政府壟斷了辦學(教育)權利。改革開放以后,隨著市場經濟的發育和教育需求的增長,政府壟斷教育活動的狀況不能適應社會經濟發展的需要,民間重新獲得教育權(辦學權)成為社會轉型的必然結果,民辦教育應運而生,推動了教育權從國家(政府)壟斷向國家(政府)與社會(政府以外的社會組織與公民個人)分享的回歸。在民辦教育的實踐推動下,“國家機構以外的社會組織或者個人”(《民辦教育促進法》第二條)獲得了“舉辦學校及其他教育機構”的權利。教育不再是政府壟斷的活動,發展民辦教育成為政府以外的社會組織與公民個人的合法權利。民辦教育的這個貢獻基本被學術界所忽視,現在各界大談“教育現代化”,如果沒有民辦教育推動教育權利的重構,“教育現代化”是肯定無法實現的。

第二個方面,在制度比較的意義上初步驗證了“民辦教育優于公辦教育”的理論假說,在教育領域繼續堅持“公比私好”的歷史偏見受到質疑。本文第一部分展示的事實與分析表明,至少在學前和義務教育階段,民辦教育比公辦教育有更高的性價比,如果考慮到民辦學校學費普遍高于公辦學校的事實,民辦學校的教育質量高于公辦學校的教育質量就是一個自然的推論,否則我們就完全無法解釋家長愿意多花錢選擇民辦學校的行為。在這個基礎上,民辦教育比公辦教育效率更高,有更多選擇性都是顯而易見的事實,即便我們暫時還不能接受“民辦教育優于公辦教育”的判斷,但至少我們不得不承認民辦教育與公辦教育表現同樣出色。

理解“民辦教育優于公辦教育”的另一個視角是比較兩者的功能差異。對兩種制度進行優劣比較的基本思路是,或者1.“制度A能干的事制度B都能干,制度A不能干的事制度B也能干”,或者2.“制度A能干的事制度B都能干,而且同樣的事制度B可以干的更好”。在這兩種情形中都可以得出“制度B優于制度A的判斷”。雖然現實世界的復雜性常常導致1和2兩種情況相互交織在一起,比如“制度A在某些方面優于制度B,制度B又在另一些方面優于制度A”等等,但是,到目前為止,除了在建立義務教育的制度方面公辦教育具有民辦教育無法替代的優勢以外,在教育領域的所有其他方面,民辦教育(私立教育)的表現都更為出色。所以,在一般意義上,我們說民辦教育優于公辦教育仍然具有合理性。

從兩種制度運行機制的視角,我們對“民辦教育優于公辦教育”的判斷 可以給出更有說服力的論證。在現實當中,有好的民辦學校,也有好的公辦學校,有差的民辦學校也有差的公辦學校,具體學校之間的比較并不能判斷公辦教育和民辦教育孰優孰劣,但如果我們據此得出公辦教育和民辦教育各有優劣無法比較的敷衍結論則是荒謬的。就好像雖然我們無法就具體的民營企業和國有企業之間的比較得出市場經濟與計劃經濟孰優孰劣的結論,但在制度層面“市場經濟優于計劃經濟”已經是學界的共識和世界絕大多數國家的制度選擇,有著堅實的理論基礎并經受了實踐的檢驗,當然也是中國大陸改革開放40年所獲得的最重要的理論與實踐探索成果。以此來觀照公辦教育和民辦教育兩種制度設計,在運行機制上,公辦教育至今依然是典型的計劃經濟模式,而民辦教育則是典型的市場經濟模式,雖然公辦教育幾乎壟斷了所有公共教育資源,并以壓倒性的價格優勢提供標準化的公共教育服務,但正是由于其只適宜提供標準化產品的制度局限和工業文明特征,使其在以自由選擇為基石的市場經濟和以多樣性、個性化為特征的現代教育潮流面前應對失措,無法滿足現代社會對教育多樣性的需要。

第三個方面,民辦教育所具有的“帕累托改進”和“自由選擇”機制開辟了改善教育公平的全新視野與有效實踐。對教育公平的關注和信念是人們更愿意相信公辦教育的重要理由,也是人們懷疑民辦教育的重要理由,其實這只是諸多先入為主的幻覺之一。教育部發布的“2017年全國義務教育均衡發展督導評估工作報告”顯示,從2013年到2017年底的短短5年間,全國通過“義務教育基本均衡縣”驗收的縣區已經超過2400個,占全國縣級行政區總額的80%以上,政府推進教育公平的力度不可謂不大,成績不可謂不顯著。但我們如果更深入細致地去分析一下政府公布的數據就會發現,即便我們不考慮條件最好的學校與條件最差的學校之間的差距(相當于圖3中樣本數據在平均數上下各兩個標準差),而只衡量在平均水平上下一個標準差之間的學校辦學條件差距,小學差距在2.6倍,初中差距在2倍!(圖2,圖3)而這些困擾對于民辦教育并不存在。